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2008电力危机与应变

2018-11-01 11:35:50

2008,电力危机与应变

随着电力在中国能源生产、消费、投资与资产中的比重不断上升,保障电力供应日益成为中国能源安全的重要内容。

2008奥运之年,6—8月间中国拉闸限电省份却达到12个,“电荒”无疑成为奥运盛事中的一抹不和谐暗色,新的电力危机呼唤新的应变。

一、危机

1、改革开放30年,中国一共经历三次不同类型的“电荒”危机:

(1)1988年前,缺电曾经历时将近20年,主要表现是投资匮乏供给滞后,背景是长期计划经济以及改革开放前10年蓬勃发展起来的用电需求;

(2)新世纪伊始,缺电涉及20余个经济发达省份,主要表现是发电装机不足,背景是中国“世界工厂”的发展模式特别是快速增长的重化工业的电力需求;

(3)今年6—8月,12个省份拉闸限电恰逢奥运盛会,主要表现为一种无法完成煤电交易、产销流程与资金链条出现断裂而引起的人为因素停机,背景是中国能源供应体系的日益市场化与国际化(同时缺乏有效的市场监管与危机疏导)。

“电荒”是电力危机的一种极端体现,但更多时候危机并不仅仅表现为“电荒”等引人注目的事件或事故,危机往往更早体现于各种不平衡的状态,进而由差异产生力与运动,而这样的不平衡时时处处存在,改革开放30年中国电力行业几乎始终与危机相伴。

2、三次“电荒”危机,针对不同原因采取了不同的应对之策:

(1)次“电荒”危机,主要原因是长期计划经济办电,后通过集资办电打破垄断,充分发挥地方与多元投资者积极性,适度借助社会资金而极大改善局面;

(2)第二次“电荒”危机,主要原因是项目审批制度无法科学决策,后通过放松管制,伴随同期形成的发电侧市场竞争,中央地方大小各类发电企业迅速扩张而逐渐缓解危机;

(3)第三次“电荒”危机,主要原因并不是传统的缺乏投资或缺乏发电装机,而是销售电价管制干扰了产销流程的正常运转,国际能源危机的压力无法有效分担造成,终通过放松销售电价(同时管制电煤价格)以期缓解。

三次“电荒”危机,都对社会生产生活造成损害怨声载道,以致引起政府重视进行了具有针对性的应对,但不可讳言的是,改革开放30年中国电力虽然危机不断却依然缺乏完整的危机预测、预警、预控、预防体系,被动应付,疲于救火,中国电力对于危机与应变还缺乏真正的正视。

3、三次“电荒”危机,问题与危害越发深刻而对策却日益乏力:

(1)电力投资短缺时代,基数低、差异小的需求方还可以忍受将近20年的短缺,“两分钱”加打破垄断已经足够解决(发电环节)缺投资的问题(作为对比,沿袭“办电”的电环节虽也有“贴费”等政策但始终没有完全摆脱缺投资、低效率的痼疾);

(2)电力装机短缺时代,越是经济发达地区越无法接受电力供给不足,项目审批制度被千夫所指一哄而破,事过境迁也许轻易不会重现“三年不建新电厂”的经典,但“过剩”的呼声总会随着市场波动及时出现,项目管制即使有软化趋势但追在市场后边人为拼凑供需平衡的思维依然长期阴魂不散;

(3)有效交易短缺时代,发电企业在成本暴涨无法传递与需求不减无法推卸的挤压中失去扩大再生产以及维持基本周转的能力,虽然随着重化工业景气周期的转移以及能源危机形势的松动第三次“电荒”危机有可能浅尝则止,但依然缺乏“看得懂的”调节方式电力产业链条难说还能承受“下一次”。

计划经济即短缺经济。改革开放30年,三次“电荒”危机均是政府管理落后于社会需求的结果——在改革开放百业待兴之时依然办电,在重化工业迅猛增长之际贸然停止审批新项目,在国际能源危机面前不但没有有效调整抑制需求反而坚持价格管制陷企业于绝境——而其应对之策也多为被动的局部修补,难免乏力。

二、思辨

4、三次“电荒”危机,是改革开放30年间中国电力行业发展的一个侧面:

(1)解决投资短缺,在打破办电的基础上,核心是解决电力行业的投资问题,财政拨款退出,企业没有积累,外资始终规模有限,于是建设基金成为“药引子”,中国电力投资一个重要因素正是广大电力消费者的参与;

(2)解决装机短缺,在放松审批管制的基础上,核心是解决电力行业的收益机制问题(进而推进企业机制的改进),发电环节通过股票贷款债券等多渠道扩展融资,通过引进竞争工程造价下降20%而保证多元投资者的必要收益(而电环节拆分不够竞争不充分现代企业制度未健全因而效益没有明显提高,以致逐渐落后于发电环节);

(3)解决有效交易短缺,在价格管制被逼迫放松的背后,核心是应对电力行业的发展环境问题,在国际化市场化的大背景下,既有眼前的能源危机干扰,更有未来的资源环境制约,连续三年装机年增1亿千瓦左右的狂飙突进反而让人看不清未来,而现行体制目前还没有表现出相应的应变能力。

改革开放30年,可以说,电力行业还没有彻底解决“电荒”危机,毕竟拉路限电的年数超过一半;但也可以说,在30年社会经济的快速发展中,电力行业一直在不断地解决旧危机同时继续面对新危机,并在与危机的一系列斗争中发展壮大为社会做着自己的一份贡献。

5、三次“电荒”危机,在一定程度上其实也是中国电力行业发展客观规律的一种体现:

(1)三次“电荒”危机,都是供给危机而不是效率危机,投资短缺、装机短缺、有效交易短缺终都表现为电力供给不能满足社会生产生活的需求,因此,发展,是中国电力行业永恒的主题,追求数量上简单的“供需平衡”的计划经济思维可以休矣,新的电力安全供应观念应包括市场化国际化背景下的安全运行加持续发展;

(2)三次“电荒”危机,保障电力供给的成本代价越来越大,“集资办电”属于行政手段无偿征用消费者资金,股票贷款债券等市场融资手段则必须给予投资者回报,而在国际化市场化的大背景下动员全体国民共同应对资源与环境制约则需要更多策略、透明度与配套措施;

(3)三次“电荒”危机,问题的暴光点从内向外不断扩展,从电力一体化内部资金匮乏,到电力装机短缺,到电煤供应链断裂,电力供给问题已经从行业内部问题扩展到产业链上游,扩展到社会甚至扩展到国际,(电煤)有效交易短缺如果得不到根治同样可能在其他交易环节危机复发。

历史已经充分说明:电力应超前发展超额发展,电力安全发展(安全运行加持续发展)是经济发展与洁净发展的前提;电力供给的成本代价以及危机波动必须由生产者与消费者共同承担(当然,前提是差异化与信息透明化);电力行业的发展问题已经不是电力行业本身的问题,其性质属于国家能源安全问题,其解决需要超越电力(以及煤炭)行业的综合应对。

6、三次“电荒”危机,同时也揭示了中国电力危机自身规律的若干端倪:

(1)电力危机存在三大诱因:短期诱因是自然灾害(含外力破坏),时间短范围小但往往直接破坏的效果显着;中期诱因是市场波动(包括能源危机),在不同的产业流程机制中可能作用于不同的环节,一旦疏导不畅则引起危害扩散;长期诱因是资源环境制约,改革开放30年电力行业与中国经济基本走的是外延扩张型的粗放发展道路,人均资源环境天然廪赋的局促迟早将促使中国电力的发展模式从“需求推动型”转变为“资源边界型”;

(2)电力危机不能仅仅简单地从供给侧解决:电力需求具有刚性难以简单替代,电力建设周期漫长缺乏快速弥补短缺的能力,电力行业生产与消费同时完成一旦出现危机则问题显着……这些技术经济特性决定,应对电力危机、保障电力供应必须从供给与需求这两个方面同时进行,中国电力管理应从供给侧计划管制为主逐步转型为供给侧放松管制与需求侧综合调节并重;

(3)中国的电力危机往往与电力大发展的机会并存:集资办电带动了大批地方电力企业的发展,放松装机审批促进了各类发电企业在竞争中共同发展(逐步电环节),而第三次“电荒”危机如果能推进电力价格体系的理顺则无疑将带给电力行业全面健康发展的机遇,改革开放30年电力行业与全社会共同高歌猛进,其危机的来源往往属于计划经济的历史遗留问题,因此伴随着危机的解决中国电力行业的发展轨迹更多呈现为螺旋上升(而不仅仅是周期复原)。

(4)电力危机从机理上分析有3种类型:要素短缺型危机,产业链失衡型危机,管制不当型危机。电力行业投资门槛与资源环境成本高、络化联系相互影响密切、社会影响大政府干预多等技术经济特性决定,中国电力显性危机的背后其实还隐藏着若干择机而动的隐性危机:要素短缺型,除了资金危机,资源与环境制约初露端倪,潜在还有水资源与城市土地资源制约;产业链失衡型,除了发电装机危机,目前令人侧目的是电煤运力缺口,而电制约还处于潜在状态(电源送出或配建设滞后、不适应灵活交易需求等);管制不当型,除了项目审批与价格管制不当,规划失控、市场秩序失控、垄断集团失控都可能成为未来危机的伏笔。

电力行业独特的技术经济特性决定,这是一个危机高发的领域,但也可以理解为:电力发展与危机相伴具有一定程度的客观合理性,数量上简单的“供需平衡”是不可能完成的使命,动态平衡、波动发展、螺旋上升才是更加符合客观规律的中国电力发展轨迹。

三、应对

7、三次“电荒”危机,逐步积累起应对不同类型电力危机的丰富信息与切身体验:

(1)对于自然灾害(含外力破坏)引起的“电荒”危机,目前已经逐步建立起比较有效的电力安全监管与应急体系,企业明确行业传统稳固,政府积极干预监管到位,改革开放30年虽然经历行业结构巨大调整,但没有发生电力行业自身引发的电大停电事故,对于自然灾害引起的短期危机也能够全力以赴尽快复原;

(2)对于市场波动(包括能源危机)引起的“电荒”危机,中国电力属于典型的需求倒逼供给、危机倒逼改革,而且比较注重标本兼治,在应对危机的同时注重相关环节体制与机制的改革,“两分钱”社会融资治标的同时通过打破办电以治本,放松审批管制治标的同时通过巩固厂分开以治本,2008年期待在销售电价被迫联动的治标同时继续治本——深化电价机制改革,推进电力市场建设;

(3)对于资源环境制约引起的“电荒”危机,中国目前还处于切身之痛不够强烈的“温水青蛙”阶段,前两次“电荒”危机通过争资金抢指标的竞争而迫使总盘子设法扩大,但在“圈水”“拜煤”招数使老之后的第三次“电荒”危机则开始逼迫人们真正思考中国乃至世界的“增长极限”,发改委扩大煤炭产能与地方政府资源储备的思维矛盾将推动资源环境制约型“电荒”危机的终解决。

通过改革开放30年应对电力危机的丰富信息与切身体验,应巩固并发扬应对短期电力危机的成功经验,深入反思并坚定推进对于中期电力危机的根治,同时建立科学的预测、预警、预控、预防体系尽早对资源环境制约引起的长期电力危机进行系统研究与积极应对。

8、三次“电荒”危机,促使人们深入思考应对电力危机的策略与机制:

(1)首先,计划经济即短缺经济。对于中国这三次供给不足型的“电荒”危机,传统计划管制手段应承担重要,电力项目的微观投资决策、发电、煤炭环节竞争性产品的生产与定价,这些显然都不适合再由政府通过传统计划的手段来管制。

(2)同时,效率不是目前中国电力的主题,市场也不是避免短缺的万能手段,但通过竞争性市场,近期可以通过价格机制调节需求分担电力供给的成本代价,远期可以通过提高效率减少资源的总体消耗,对于安全运行与持续发展的诉求,在市场波动与资源环境制约背景下“低价而短缺”必然劣于“高价而自觉调整需求”(当然,前提是对于市场的有效监管)。

(3)进一步,市场经济体系中同样离不开宏观调控,能源、矿产、土地、淡水等重要资源保障的国家策略、发展规划与产业制度安排,电、铁路等公共产品的供给与定价,普遍服务机制的建设与监管,国有资产的进退战略与社会,行业能效与污染的控制,国民教育与需求引导,这些市场失灵的领域都需要政府的到位与尽责,既要改变“一抓就死”,更要警惕“一放就乱”。

改革开放30年是中国从计划经济向市场经济大步迈进的历史阶段,核心矛盾不是市场的人为“塑造”,而是政府真正的让位、定位与到位;市场不是万能的,但决不能因为政府自身的越位、错位与缺位就轻易地否定市场拖延改革怀疑既定方向,市场与政府各有其不可替代的功能与。

9、三次“电荒”危机,更促使各方深入反思应对电力危机的:

(1)政府与监管机构。除了上述宏观调控的政府职责,监管机构在应对电力危机避免资源失控、市场失控、危机失控中的作用更加具体:建立能源(电力)安全的预测、预警、预控、预防体系,加强铁路、电等公共产品的价格成本监管,在煤、电、运各环节加强市场交易秩序监管与反垄断监管,严格准入监管落实资源领域各项宏观政策,推进建设并监督运营电力、煤炭等大宗商品的统一交易市场。

(2)企业。铁路电等非竞争性企业,应对危机的首要是不断改进管理减低成本(非竞争性产品价格是政府重要的调节杠杆),其次是公平开放公共资源维护市场秩序,另外就是加强基础公用络的建设与维护夯实抵抗各类风险与危机的家底;发电、煤炭等竞争性企业,则需要建立融合企业战略、组织流程、人力资源与文化等多要素的危机应变体系,增强对于中长期危机的敏感度与反应力。

(3)消费者。面对势头迅猛的国际化能源危机以及长期的资源环境制约,政府虽然不应代替企业与消费者微观决策,但依然会在平衡国民当前利益与长远利益、平衡企业利益与消费者利益的原则下对于消费者行为进行引导、教育甚至干预,因此消费者同样需要承担起相应的,合理调整自身的消费模式与行为方式,毕竟,危机属于所有人,和谐的一个前提正是各尽其责。

2008奥运之年的第三次“电荒”危机,政府对于销售电价,其固执坚守固然陷发电企业于绝境,其被倒逼松动更为下一轮同类危机复发埋下隐患,缺乏对于市场波动及能源危机的有效疏导机制,更缺乏政府—企业—消费者之间合理的分担机制,2008,危机其实并未真正走远……

四、结语:

改革开放30年,中国电力的发展始终与危机相伴,很多时候更是在与危机的斗争中成长,既有惨痛教训,也有成功经验,其内在客观规律值得深入研究;

展望未来,中国电力的安全运行加持续发展都必然建立在对于各种类型电力危机的合理应对与有效防范的基础之上,2008,希望是中国电力真正开始正视危机主动应变之年。

(电监会研究室 吴疆)

【来源】电监会办公厅

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